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论强化教育事业单位的社会责任 ——On the Strengthen Social Obligation of Education Institutions 作
者：
徐赟/刘复兴
作者简介：
徐赟，刘复兴，北京师范大学教育学部，北京 100875
原发信息：
《上海教育科研》2013 年第 12 期 第 5-8 页
内容提要：
强化教育事业单位在社会管理服务中的责任是加强和创新社会管理、分类推进事业单位改革的重中之重。当前教育事业单位在社会管理服务中的职责定位不清；教育体系建设有待进一步健全和完善；教育经费投入总量不足，支出结构不合理；教育体制和管理机制改革有待深入。教育事业单位需要强化在社会管理服务中的职责，加大教育事业单位的公益性输出，为社会提供更多更好的公益服务。
On the Strengthen Social Obligation of Education Institutions
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词：
教育事业单位/社会管理服务/责任
期刊名称：
《教育学》 复印期号：
2014 年 04 期
当前，相比经济社会的快速发展，我国社会事业发展相对滞后，社会管理矛盾还很多，亟待强化事业单位的社会管理服务职责。2011 年颁布的《中共中央国务院关于加强和创新社会管理的意见》明确指出，“强化
事业单位在社会管理服务中的责任”。教育事业单位在社会发展中处于基础性地位，是整个事业单位的结构性重点。2011 年，我国教育事业单位共 63.42 万所，专任教师共计 1485.36 万人，占事业单位的比例近50％。(详见表 1)因此，强化教育事业单位在社会管理服务中的责任是加强和创新社会管理、分类推进事业单位改革的重中之重。
另据统计，我国有 126 万个事业单位，共计 3000 多万正式职工[1]
改革开放以来，我国一直将教育事业放在优先发展的战略地位。作为民族振兴、社会进步的基石，教育事业单位在提高国民素质、促进人的全面发展、推动和谐社会建设等方面发挥着至关重要的作用。但面对社会不断出现的新需求，教育事业单位在履行社会管理服务责任时仍然面临着一些困难和问题。
一、教育事业单位在社会管理服务中的职责定位不清
由于事业单位参与社会管理问题是一个全新的课题，[2]教育事业单位参与社会管理服务的原则与目标、内容与限度、方法和措施等都处于实践性的经验探索之中。教育事业单位参与社会管理服务的职责和任务还缺乏中央和国家层面系统的“顶层设计”和统筹规划，政府并没有做出完善的制度安排。首先，在职能定位上，教育事业单位与其他相关社会部门之间、教育事业单位内部各级各类实体之间的责任分工不明确，教育事业单位在履行社会管理服务责任的时候难免出现缺位、越位和不到位的现象。比如有些教育事业单位代行政府的行政执法和监督管理职权。其次，由于
职责不清，教育事业单位的社会服务理念出现功利化倾向，忽视了其公益属性，凭借其自身优秀的教育资源、地理区位和无形资产等优势，面向市场从事经营性活动。如一些地方大学以对经济增长的贡献率为衡量标准，服务内容上过于注重科学技术对经济的拉动作用，在一定程度上忽视了文化引领和人文价值取向，服务层次上追求“大而全”，特色服务不足。[3]此外，有些教育事业单位社会管理服务的观念存在偏差，出现“无必要论”“无条件论”“无能力论”“畏难论”“自大论”和“清高论”。[4]
二、教育体系建设有待进一步健全和完善
我国已经初步建设了一个由学前教育、义务教育、高中教育、职业教育、高等教育、继续教育、民族教育、特殊教育构成的相对完善的教育体系。但是当前各学段的发展还不够平衡，存在一些薄弱环节，有些学段的教育机构的公益性和竞争力不尽如人意。
在学前教育阶段，“入园难、入园贵”仍是我国学前教育的基本现状。尽管 2011 年全国学前三年毛入园率达到 62.3％，[5]但学前教育发展在不少地区还只是低水平的普及，各地区发展很不均衡；教师队伍建设困难较多，不稳定、素质不高问题突出；城乡学前教育发展差距很大，不少农村幼儿园条件很差，质量较低。[6]国家教育政策层面对学前教育尚存在着许多重要的政策空缺和政策盲区。例如，长期以来国家对学前教育的财政投入未单列；幼儿教师队伍建设没有单列编制，没有单独的职称评定系列，而且长期没有国家培训计划和经费保障；近年的学校建设工程、校安工程、学校标准化建设工程等均未能包含幼儿园建设。[7]
在高中教育阶段，一直以来国家的关注和重视不够，在相关政策法规建设方面与义务教育等其他学段形成反差，处于政策的边缘地带。单一化发展、教育目标唯升学率是求、课程设置缺乏与大学课程的衔接性、高中升学招生考试制度僵化、普通高中和职业高中封闭办学等是制约高中发展重要问题。此外，在分类推进事业单位改革的背景下，如何把握和平衡高中阶段按照市场方式配置资源的限度，如何保障在分类推进事业单位改革过程中高中的公益性不被削弱，如何适应高中分类管理中的相关财政、收入分配、社会保障政策的变化等问题有待深入探讨。
在农村教育方面，农村义务教育薄弱学校标准化建设有待进一步加强；农村教师队伍待遇差、素质不高、队伍不稳定，在工资、职称、住房等方面都存在不同程度的问题；教育安全问题较为突出，特别是农村义务教育学校布局调整后，寄宿学生的食品卫生安全、校舍安全和普通走读学生的校车安全问题频发。在流动儿童教育方面，农民工子女进入公办学校学习仍存在着难度。此外，职业教育资源紧缺，发展远远跟不上经济社会发展的步伐；高等教育的质量还需进一步加强，高等教育资源配置效率不高；继续教育的范围需要进一步拓展等都制约和影响着教育事业单位履行社会管理服务的责任。
三、教育经费投入总量不足，支出结构不合理
近年来，我国的教育经费投入逐步增长，但是与世界其他国家相比还是存在着较大的差距。虽然早在 1993 年的《中国教育改革和发展纲要》中就提出国家财政性教育经费支出占 GDP 比例要在 20 世纪末达到 4％，
但这一目标直到 2012 年才首次实现，而且仅相当于 1990 年的世界平均水平。
除了教育经费总量投入不足外，我国现阶段的教育经费支出结构也不合理。在教育经费内部支出结构上，主要包括教育事业性经费支出和教育基本建设支出，其中教育事业性经费支出又包含个人部分和公用部分。从2007 到 2011 年间，教育事业性经费投入占预算内教育经费的 95％以上，并且逐年增长，2011 年达到 97.36％。而教育基本建设投入的比例一直低于 5％，并且逐年减少，2011 年达到最低的 2.64％。其中，“个人部分”又是教育事业性经费支出的重要部分，教育事业性经费支出中的“个人部分”占预算内教育经费总额的 50％以上。可见，教育事业单位的政府财政拨款的一半以上主要用于人员供养，而教育基本建设支出比例过少。(详见表 2)
在各级教育支出结构上，从 2007 到 2011 五年间，高等教育的分配比例呈逐年降低的趋势，只有 2011 年比上一年(2010 年)高出 0.42 个百分点，为 28.82％。中等教育的分配比例除 2009 年外有所回升外，总体上是呈下降的，2011 年达到最低的 35.1％。初等和学前教育的总和呈现出连年稳步上升的趋势，2011 年为 30.07％。(见表 3)国际比较表明，多数国家基础教育占公共教育经费的比例大约在 80％左右，高等教育所占比例在 20％左右。而且，当一个国家的经济发展处于中度人类发展指数国家的水平时，其初等教育在量的方面已经相当普及，此时国家基于提高
人力资源素质的需要，一方面，会尽力提高初等教育的质量，另一方面，则需要大力扩展中等教育规模。[8]由此看来，我国高等教育比例的适当下调的趋势是合理的，然而随着我国高等教育规模的不断扩大，大幅减少高等教育的比例并不合理。我国中等教育分配比例的下降趋势与我国中等教育规模稳步增长的变动趋势极不相符，35.01％的比例甚至低于 1998～2000 年间的中等人类发展水平国家 38％的平均水平。
从生均事业费来看，2011 年全国生均公共财政预算教育事业费支出情况是：全国普通小学为 4966.04 元，全国普通初中为 6541.86 元，全国普通高中为 5999.60 元，全国普通高等学校为 13877.53 元。[9]小学、初中、高中和高校的比例为 1∶1.32∶1.21∶2.79。普通高中甚至低于普通初中，因此更需要在稳定高等教育、初等和学前教育的同时，适当加大中等教育的比例。
此外，支出结构不合理还表现为在不同地区和学校之间，存在着生存性短缺和发展性短缺这两种不同类型的短缺，有学者将其归纳为教育资源供给的结构性短缺。[10]主要表现为农村教育与城市教育之间、重点学校与薄弱学校之间、发达地区与欠发达地区之间的明显差距。很多学校的办学条件还有待提高，教师尤其是农村教师工资收入、住房、医疗保险等问题亟须解决。目前“以县为主”的财政拨款方式很难保证教育经费的稳步增长和区域平衡，需要进一步改革。
四、教育体制和管理机制改革有待深入
在我国现行的社会事业体制中，政府主要依靠自己所建立的事业单位来直接提供公共服务。2010 年，全国共有各级各类民办教育机构 12 万所，在校生 3393 万人，占中小学的 6.9％、普通本专科的 21.4％。[11]教育事业单位与民办非企业教育机构相比，无论在规模还是在人数等方面都处于绝对优势地位。政府既是教育事业单位的举办者，又是其管理者，必然导致作为管理者的政府在对待教育事业单位和民办非企业教育机构方面出现差别待遇，民办非企业教育机构在准入资格、政策支持方面受到限制，教育事业单位的垄断地位进一步强化。由于缺乏竞争，削弱了公办学校承担社会管理服务的动力和压力，提升服务质量的主动性不够。例如，免费义务教育实施后，义务教育阶段学校几乎都是公办学校，民办学校得不到同等待遇的支持，几乎没有生存空间。义务教育阶段缺乏竞争，质量的提升就面临危机。
从管理机制来看，由于公立学校是“政府机关主办的，隶属于政府机关，在组织形式、人事管理等方面往往仿效政府机关，行政化倾向严重，没有从根本上突破以计划经济和公有制管理的基础特征”。[12]我国现行的教育制度内部管理官僚化和行政化倾向严重，公办学校的独立性和自主性不足。教育被作为行政机构进行管理，学校与教育行政部门的关系，是行政意义上的上下属关系，学校要向上级主管行政部门负责，而教师和学生的声音普遍被忽视。教育事业单位及其领导人都有明确的行政级别，行政级别高低与收入待遇、经费拨发数额等指标相挂钩。教育是一种具有独特价值观念和文化目标、独特原则和活动规律的专门性事业，是需要遵循
其专门的活动规律的。这种行政化官僚体制严重损害了专业人员和基层员工的工作满意度与事业积极性，不利于人才培养与社会服务，大大削弱了教育事业单位的社会服务能力。
五、深化教育改革，更好履行社会管理服务职责
新形势下，我们迫切需要进一步强化教育事业单位在社会管理服务中的职责，加大教育事业单位的公益性输出，为社会提供更多更好的公益服务。
1.加强顶层设计，明确教育事业单位的社会责任
分清职责、明确任务是教育事业单位履行社会管理服务责任的前提。因此，在国家层面需要战略规划和统筹协调。首先，在分类推进事业单位改革的背景下，研究和制定相关政策，明确各级各类教育事业单位承担社会服务的具体内容、实施方式、绩效目标和奖惩机制。其次，加强对各级各类教育事业单位的监督管理，借鉴国际经验，实施外部评估和考核，确保教育事业单位将社会管理服务责任落到实处。
2.完善教育体系，保证教育事业单位的公益性和竞争力
只有完善的教育体系，才能保证教育事业单位整体性的公益输出。高中阶段的教育虽然不属于义务教育，但是不能削弱其在教育服务中的公益属性。因此，鼓励多元化的办学方式，允许社会资本投入高中教育但不能妨碍高中教育承担的公益职能，同时要加快高中立法。学前教育阶段要明确政府责任，重视农村学前教育，探索学前教育公益、普惠发展的新模式，加快学前教育立法进程。义务教育阶段的入学公平需要持续关注，特
别需要保障流动儿童的入学机会，合理分配优质教育资源，将就近入学政策要落到实处。职业教育的发展需要改变资源分散、专业建设低水平重复的现状，以增强职业教育的吸引力和竞争力。高等教育需要提升人才培养质量和科研水平，增强国际竞争力。
3.加大经费投入，调整教育经费支出结构
教育投入是支撑国家长远发展的基础性、战略性投资，充分的教育投入是保障教育事业单位履行社会管理服务责任的基础。因此，首先要加大教育投入的力度，保证国家财政性教育经费支出占国内生产总值的 4％以上。其次，要将教育事业性经费与基本建设经费调节成相对合理的比例，扩大中等教育所占教育经费的比例。再次，要明确各级政府对教育财政的投入比例，加强省级和中央政府的财政投入责任，减少区域和城乡在教育投入中的差距。最后，要提高教师待遇，落实教师绩效工资，依法保证教师平均工资水平不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高，同时特别需要改善农村教师的待遇。
4.深化体制改革，赋予办学的独立性和自主权
国际经验表明，教育事业单位能够有效地履行社会管理服务责任需要具备必要的独立性和自主权。首先，政府需要转变自身的职能，简政放权，赋予学校(特别是高等学校)充分的办学自主权，形成管办评分离、政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制。其次，需要深化办学体制改革，坚持公益性原则的基础上，鼓励和引导社会资本流入教育领域。倡导多元办学主体，破除公办学校的垄断局面，促使公办学校提
高自身的竞争力，鼓励公办和民办公平竞争，只有竞争才是服务意识和服务能力提升的源头活水。再次，学校内部要进一步去行政化和官僚化。特别是高等学校，在坚持和完善党委领导下的校长负责制的前提下，充分发挥学术委员会的重要作用，探索教授治学的有效途径；同时加强教职工和学生代表在学校管理中的角色，逐步实现民主治校。
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