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中央与地方博弈：来自 1999-2009 年土地审批与违法用地的证据 ——Game Analysis on Central and Local Governments:Evidence from the Provincial Construction Land Approval and Illegal Land Use Date 1999~2009 作
者：
李尚蒲/罗必良/何一鸣
作者简介：
李尚蒲，华南农业大学经济管理学院 510642；罗必良，华南农业大学经济管理学院 510642；何一鸣，华南农业大学经济管理学院 510642
原发信息：
《上海经济研究》2013 年第 11 期 第 96-107 页
内容提要：
本文通过构建中央和地方关于建设用地的博弈模型，并运用 1999-2009 年的省级数据进行计量分析，得到以下结论：(1)中央对土地违法的查处力度是遏制地方政府超额占地的重要因素。当期查处力度对遏制超额占地非常有限，查处频率相对查处面积能够更好的起到威慑作用。各地区对土地违法案件查处反应程度不一致，土地违法的治理在东部地区能够发挥较好作用。(2)建设用地审批与区域经济增长存在长期稳定关系，误差修正模型中长期与短期系数，部分验证了在存在“保增长”指标约束条件下，地方政府具有了擅自突破国家用地审批指标的内在冲动。(3)土地财政增量对建设用地审批的增量影响显著为负，体现出短期内土地财政与廉价土地出让间的替代关系。
Game Analysis on Central and Local Governments:Evidence from the Provincial Construction Land Approval and Illegal Land Use Date 1999~2009
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词：
土地违法/建设用地审批/经济增长/面板误差修正
Illegal land use/Construction land approval/Economic growth/Panel error correction model
期刊名称：
《农业经济研究》 复印期号：
2014 年 02 期
中图分类号：F293.2 文献标识码：A 文章编号：1005-1309(2013)11-0096-012
一、问题的提出
经济增长政绩与弥补财政缺口的双重激励，形成了中国特有的增长机制(Qian and Weingast，1997；Qian and Roland，1998；张军等，2007；张晏等，2005，2007；张五常，2009)。并进一步演变为由地方政府主导的相互竞赛和“为增长而竞争”的模式(张军、周黎安，2008)。
地方政府土地出让的政策目标是双重的：即一方面通过招标出让、拍卖出让和挂牌出让等方式获得“土地财政”，另一方面则以行政划拨、协议出让的廉价方式获取“土地引资”。无论是地方政府的“引资”还是“创收”，均离不开土地要素。然而，地方政府与中央政府的目标并非一致：中央政府既希望稳定高速的经济增长，同时也力图控制土地过度占用，特别是防止建设用地对耕地的侵占，保证国家粮食安全、生态安全和经济的可持续发展(陆汝成，2012)。
因此，在土地非农化方面，地方政府与中央政府的目标是冲突的。问题是，中央政府对地方政府的“岗位目标责任书”上并非只有经济建设单
一维度，官员晋升存在多重的“一票否决”(托尼·赛奇，2006；徐现祥、王贤彬、舒元，2007)。耕地保护政策规定了保护和合理利用土地的责任在各级地方人民政府，即省、自治区、直辖市人民政府应负主要责任，地方政府是耕地保护的执行主体，担负着保护耕地行政责任(陆汝成，2012)。近年来中央在技术和制度层面上强化了对建设用地的总量控制以及对土地违法行为的查处力度(操小娟，2009；刘法威，2010；龙开胜、陈利根，2011)。
但事实上，地方政府的违法土地面积在土地总违法面积中居高不下(梁若冰，2009；张莉等，2011)，超额建设用地现象层出不穷。根据国土资源部统计，我国耕地减少主要源于建设用地占用，2009 年占耕地减少量的 66.89%。1999-2009 年中国土地违法主体中，各级地方政府(包括村集体)和企事业单位在土地及耕地违法上均占的比重约为八成(表 1)。政府土地管理部门肩负着审批、监督、查处土地违法案件的职能，企事业单位很多土地违法行为如果没有地方政府的默许与配合①，根本无法实施(陈鹏，2008；梁若冰，2009)。地方政府成为土地违法的主体。
注：“本年发现违法”和“未经批准用地”中“案件”的计量单位为：万件，土地和耕地的计量单位为：万公顷；地方政府土地违法面积和耕地违法面积，是加总了省级、市级、县级、乡级机关和村集体的“本年发现违法”的数据。
本文要研究的问题就是：为什么地方政府在土地政策不断收紧、惩罚力度不断加大的背景下依然敢于“冒犯”中央政府的政策？
本文试图研究中央和地方政府在超额建设用地上的博弈行为。文章共分为五个部分。除本节外，第二节通过构建中央和地方关于建设用地审批和实际使用的博弈模型，并提出若干假设；第三节是计量模型的设计；第四节则基于 1999-2009 的省际面板数据的计量分析，以验证前文的假设；最后是一个简要的结论与讨论。
二、理论模型：建设用地指标的“央地博弈”
根据《土地管理法》的相关规定，在农地非农化的过程中，国务院、省级人民政府按照不同的权限，都可以批准农用地转为建设用地。尤其是，省级政府批准的农用地和耕地转为建设用地的面积都比中央政府批准的要大，因此，前者在农地用途转用过程中扮演着的重要角色。
模型中博弈参与者是中央政府和地方政府。为分析方便，不妨一般性，本文假设：(1)中央政府关心国家粮食安全、生态安全和经济的可持续发展，控制建设用地的审批土地，为每个区域确定合宜的转地量；(2)地方官员关心地方经济发展和等级职位产权最大化，所以，在众多的任务指标中发展当地经济和财政收入最大化成为其首要目标，地方 GDP 的增长水平由建设用地的数量决定；(3)地方政府具有区域发展差距；(4)中央政府在事前无法控制建设用地的使用数量，进而只能对地方政府进行监察和处罚。
值得注意的是，本模型与近年来其它研究中央—地方利益关系的模型有以下不同之处。首先，中央政府不是只注重“使用法律”来达到目的的行为主体，因此，我们把一个自利且有能力“使用制裁措施”的中央政府考虑进模型；另一方面，我们考虑到中央政府在建设用地指标审批的行政决策程序中拥有先行优势和剩余决策权，所以，本文的模型是一个中央政府先行的动态博弈模型。
(一)基本模型
首先，本文的模型是一个中央政府和地方政府间的三阶段完全信息非合作博弈问题。中央政府为地方政府分别制定不同的土地使用方案。地方政府决定是按照中央的土地定额指标还是超额使用土地而承担被查处受惩罚的风险。博弈的次序如下，详见图 1：
中央政府因发现地方政府违法行为而支付监督成本后的效用函数为：
上述子博弈纳什均衡的直观解释是，当地方政府预料到中央政府的占优策略是为经济发展较快区域的提供更多的定额分配建设用地指标时，那么在第一期的最优选择是突破中央的限额，超额使用土地审批指标。当中央的占优策略是不对地方违法用地行为查处时，那么对于地方政府而言的最佳选择，仍然是突破中央的限额制违规用地。
据此得到第二个推论：在保增长的前提下，地方政府有突破中央政府土地审批指标的冲动。
三、计量分析：来自省级数据的验证
(一)计量模型和变量选择
根据前面的理论模型，中央对土地违法案件的查处力度，以及区域经济增长是影响地方政府超额用地的主要因素。借鉴前期研究中协议出让土地对地方财政收入、地区腐败案件对区域经济增长的影响，以及土地违法案件的影响因素等模型(陶然，2007；梁若冰，2009；赵文哲等，2010；周黎安等，2010；龙开胜、陈利根，2011)。本文构建计量模型：
反映地方政府超额用地行为指标有两种：(1)突破国家用地指标的行为，即：耕地减少中建设占用与国家审批用地中耕地数量的差值。需要指出，地方超额用地行为表现出阶段性特征，随着中央监管力度的增加呈下降趋势，地方超额占地的比率从 1999-2003 年 82.58%，下降至 2004-2009 年 53.23%。(2)替代变量：建设用地审批情况，该变量虽然不能反映地方政府超额用地情况，也能够反映地方政府间竞争性。
中央对土地违法案件的惩罚力度选取年鉴中“查处土地违法案件宗数(case)、查处土地违法案件面积(sq)、耕地违法案件面积(sqc)”等相关数据。此外，借鉴龙开胜、陈利根(2011)的研究，将中央对土地违规查处的技术和制度方面的创新设为控制变量，记做 TK。按照中央对土地违法治
理监控技术水平提高和政策严格程度的层次递进关系的赋值，将 1999 年取值为 1，2000 年-2003 年取值为 2，2004 年-2006 年取值为 3，2007年-2009 年取值为 4。
反映区域经济指标：国内生产总值(GDP)、城镇固定资产投资指标(inv)、外商投资企业投资总额(fdi)、土地财政收入(lf)和财政自给率(fd)。前三个指标表达了经济发展对建设用地的需求，后两个指标反映了地方政府的财政压力对超额建设用地的影响。其中土地财政收入计算土地财政Ⅲ，即：与土地相关的税收收入、土地非税收入和土地抵押收入之和(罗必良、李尚蒲，2010)。
(二)数据处理与单位根检验
为了避免伪回归，确保估计结果的有效性，需要对面板序列的平稳性进行检验。检验面板数据平稳性常使用四种单位根检验方法：包括同质单位根检验(common root test)的 LLC 检验和异质单位根检验(individual root test)的 IPS 检验、ADF-Fisher 检验、PP-Fisher 检验。相应结果在下表 3 列出由相伴概率看出：(1)地方超额占地指标、中央对土地监控的各项指标和财政自给率，数据稳健性较好，不存在单位根，服从零阶单整I(0)，可以直接进入模型进行回归分析。(2)政府审批用地、区域经济发展各项指标，一阶差分后不存在单位根，记为 I(1)，需要协整检验判断长期稳定性后再选择合适的计量方法。
(三)土地案件的查处力度对地方超额用地的实证分析
从方程(1)到方程(3)可以看出，区域财政状况是影响地方超额占地行为的主要因素。在静态模型中，地区财政状况选取了财政自给率指标。财政自给率越高的区域主要集中在东部，中、西部的财政自给率偏低②。该计量结果从侧面支持了经济发达地区具有超额占地的冲动。因此，强化地方超额用地行为的事前监督，强调经济发达地区的重点督察，对抑制地方超额占地行为具有实操意义。
中央对土地违法监控技术的提高以及相关制度完善③，对地方超额占地行为起到明显遏制作用。土地违法监控技术的提升，以及制度的制定与完善，一般耗时较长。中央对超额占地行为的查处力度，在短期集中表现为对土地违法案件查处的频率和范围(面积)。因此，关注中央对违法案件的查处力度，考察其能否起到显著遏制地方超额占地的作用是关注的核心问题。从静态模型计量结果看，土地违法案件的查处力度对地方超额占地的当期抑制作用，并没有通过显著性检验。表示土地违法查处力度的三个变量中，中央对土地违法案件频率能够更有效地遏制地方超额占地行为，查处土地或耕地面积对地方超额占地行为的影响较弱。
为了进一步考察各地区超额用地的影响因素。方程(4)至方程(12)划分了东、中、西部进行回归分析。分区域的估算结果与全国整体估算基本一致：财政自给率对超额占地的影响为正，中央对土地违法监控技术和制度的改善对超额占地的影响为负，土地违法查处频率对地方超额占地的遏制作用更为明显。上述计量结果验证了本文推论 1“中央政府的查处力度是影响地方违规的重要变量”。然而，各地区对土地违法案件的查处力度的
反应程度并不一致：土地违法治理政策在东部地区发挥较好的遏制作用；土地违法查处力度对中部和西部地区超额用地的影响为负，从作用明显弱于东部地区。土地违法查处的频率变量和面积变量对西部地区超额占地影响甚至得出相反的计量结论。相对于东部经济发达地区，中部和西部地区的农地资源更为丰富。此外，中央对监控重点区域是经济发达地区(容志，2008)，欠发达地区相对受到卫星遥感技术的监测和跟踪的力度要小于经济发达地区。上述两种因素都使得地方政府超额占地行为具有较强的区域特征，欠发达地区的超额占地行为的可操作空间相对较大。例如：2007年贵州省违法耕地面积占建设占用耕地面积的 57.49%，位列全国第一。前期文献曾探讨欠发达地区表现出经济发展不平等的厌恶(2010)，西部大开发与中部崛起等惠民项目的实施，需要大量的资金投入，以及廉价的建设用地，均对我国耕地保护提出了挑战。
(四)区域经济因素对土地审批的影响
1.面板协整检验。
所有变量都是对数形式，按照不变价格计算。根据单位根检验可知，政府审批用地、区域经济发展各项指标形式为一阶单整序列。面板数据协整检验方法可以分为两类，一是在 E-G 两步法检验基础上的面板协整检验，具体方法是运用基于残差的 KAO 检验，Pedroni 检验④。二是建立在 Johansen 协整检验基础上的面板协整检验。本文使用 Eviews7.0 分别计算 Kao 检验，Pedroni 检验，以及 Fisher 协整检验(其中截面时间序列
的检验是 Johansen 的迹检验和最大特征值检验)，对政府审批用地变量和区域经济变量进行协整检验。原假设是“存在协整关系”滞后阶数按照SCI 准则自动选择，检验结果如表 5 所示。
从协整检验的 12 个统计量中，除了 Pedroni 检验中 Group rho 计算结果欠佳，剩余的 11 个指标均显：政府审批用地与区域经济指标存在协整关系，即各项统计量在 10%的显著水平下拒绝“不存在协整关系”的原假设。也有的研究重点关注：KAO 检验中 ADF 值，Pedroni 检验 ADF 和GroupADF，判断变量间是否存在长期稳定关系(沈雁冰、薛文骏，2012)。上述检验表明政府土地审批与人均 GDP、城镇固定资产投资、外商直接投资和土地财政收入Ⅲ存...
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