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重大疫情中谣言治理的法治理性 ——Legal Rationality of Rumor Control in Major Epidemic 作
者：
赵青娟
作者简介：
赵青娟，青海师范大学历史学院、中共青海省委党校法学教研部。青海 西宁 810001
原发信息：
《新闻与传播评论》(武汉)2020 年第 20203 期 第 36-42 页
内容提要：
“没有事实根据的传闻，捏造的消息”是“谣言”的固定标签，但新冠肺炎疫情中，武汉 8 人发布相关信息而受到处罚成为热议焦点后，触动开始反思“谣言”应该如何界定。在法治层面“谣言”和“合理言论”应该有明确的界限，在打击危害社会公共安全“谣言”的同时也要积极保护每个公民的“合理言论”。“合理的言论自由”既应该是“合理的”也应该是“有限度的自由”。这种限度就需要明确的法律规定和积极的法治宣传，从制度层面、民众意识层面对“谣言”有客观的认识；并且在谣言治理中，公权力的介入也需要一定的界限，绝不是简单的“管”或者不断的“删帖”，还需要更多的“疏导”，使公民、公私部门等不同群体的利益达到一种治理的平衡，形成良好的“协同共治”局面。谣言治理的法治理性涵盖内容颇多，政府公信力的加强、民众信任度的增加、媒体报道的客观与理性都是相携而生的，故在疫情过后对科学化、精细化治理理念和整个社会法治理性的形成应该有进一步深思和反省。
Legal Rationality of Rumor Control in Major Epidemic
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词：
重大疫情/谣言治理/法治理性
major epidemic/rumor control/legal rationality
期刊名称：
《新闻与传播》 复印期号：
2020 年 09 期
DOI：10.14086/j.cnki.xwycbpl.2020.03.004
中图分类号：G206 文献标识码：A 文章编号：2096-5443(2020)03-0036-07
法治是现代国家生活最重要的组成部分，法治的理性就强调在现代化国家建设中，观念层面和文化层面都要有很大的转变，国家治理方式和治理体系的重塑，需要全民法治责任和法治理性的形成。新年伊始，新冠肺炎的肆虐使中国政府面临诸多执政能力的挑战，也让民众有了更多深层的危机意识。这种危机意识在关乎自身生命安全的时候，谣言便有了各种生长的契机。疫情期间，官方信息一旦滞后谣言就会抢占先机，这种信息互通发生偏差或断裂就会产生各种猜疑、不信任和“宁可信其有”，这些犹如雨后春笋会长满每一个角落；与此同时，在疫情处置前期，武汉警方对8 名爆料者给予行政处罚，对他们在朋友圈中善意的提醒定性为“谣言”，使得民众和国家公权机关之间不信任鸿沟越拉越大，这让我们再次反思公权力和法律的边界划分问题。
一、疫情谣言的界限划分
谣言是人类历史发展长河中具有顽强生命力的物种，谣言的散布既是一个社会问题又是一个心理问题，美国学者奥尔波特在其《谣言心理学》[1]中分析认为，谣言的产生需要两个基本条件：其一，故事主体对传谣者
和听谣者有某种重要性；其二，真实事件必须要用模糊性来掩盖。模糊性之所以产生是因为缺少新闻或新闻太粗略、新闻的矛盾性、人们不相信新闻，或者某些紧张情绪使个人不能或不愿意接受新闻中所述的事实。足以看出，谣言不是一个人创造的，他是一个群体“集体智慧”的结晶，事件越重要而且越模糊，谣言产生的效应也就越大，而疫情谣言也正符合了这两个基本的特征。
很多论著中对谣言有不同的解释：“谣言制造者通过传播谣言实现对话语权的诉求”[2]“没有事实根据的传闻，捏造的消息”[3]“谣言是没有任何根据的事实描述，并带有诽谤的意见指向，它不是中性的传闻，而是攻讦性的负向舆论”[4]“社会中出现并流传的未经官方公开证实或者已经被官方所辟谣的信息”[5]“根据传言制造者的动机不同，传言可以细分为流言和谣言，前者是无意讹传的，在社会大众中传播的无根据不确切的信息，而谣言则是有意捏造的，在社会大众中传播的无根据不确切的信息”[6]。从这些论点可以看出，谣言的界定大部分都是贬义的，从这个固定思维出发进行的研究就更加可能倾向于对其进行各种规制甚至于更为严厉的刑法处罚。2013 年 9 月 9 日，最高人民法院、最高人民检察院公布的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》，被认为是惩治网络谣言的司法解释，其针对利用信息网络实施诽谤、寻衅滋事、敲诈勒索、非法经营等刑事案件适用法律的若干问题进行了解释，但结果是带来了“谣言与自由言论、刑法是否随意扩大”等诸多争议。随后在 9 月 16 日最高人民法院审判委
员会又出台了《最高人民法院关于审理编造、故意传播虚假恐怖信息刑事案件适用法律若干问题的解释》，将网络谣言及其传播手段的范围界定为“编造、故意传播、虚假恐怖信息”，这些就是在固定理论思维之上再用法律的手段进一步固化“谣言就是虚假信息”这样一个命题。笔者认为，谣言与虚假信息存在本质的区别，谣言产生的基础是真实事件，仅是对真实事件的描述、传播存在模糊性，其真实的发展脉络和真实状况不够明确，存在可遐想的空间场域，在正式渠道未发出任何可靠消息时，只能通过各种碎片式的信息拼凑出自己能力所及的结论；而虚假信息本身就具有无中生有的特性，故意和编造作为其出发点而最终的利益获得(点击量、提高知名度、破坏政府形象，危害国家安全等)是它的最终目的。所以从法律层面说，各种规制的手段首先要判断行为的性质和主观恶性，而不是一刀切，让谣言具有固化的身份标签。
“合理言论”是宪法赋予公民最基本的权利，这种言论是将人们内心的思想、观点予以公开，使他人及社会能够知悉和了解。《中华人民共和国宪法》第三十五条规定“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”。所以宪法保护的是公民合理的言论，而且这些合理言论的发表不受他人及国家机关的干涉。所以合理言论的发表应该受到保护，这种保护既是大多数的主流观点也可以是少数人的非主流甚至是错误的观点，这是一个社会包容性的体现。如果每个人都去发表具有真理的、深刻而自省的言论，甚至于披露事件鞭辟入里、入木三分，那就需要全民认知水平达到绝对的高度，但这种现实是不存在的。但“合理的言论
自由”既应该是“合理的”也应该是“有限度的自由”，一味地放任公民绝对自由地表达，并不是一种权利的体现，也不能带来个体被平等保护的机会，相反，会使更多的弱势群体没有能力或机会发表自己的声音最终可能会形成“弱势群体言论沉寂化”。
在此次疫情中，唐兴华通过最高人民法院官方公众号发表的《治理有关新型肺炎的谣言问题，这篇文章说清楚了！》一文中，对 8 人发布相关信息而受到处罚的事件进行了客观中立的评价，其认为：
虚假信息起源于个体认知能力的局限。不同个体基于认知水平的差异，对同一事物，完全可能产生不同程度的虚假信息，我们应该理解法律对个体的适度宽容态度。虽武汉市公安机关的处罚行为在程序上都具有其正当性。但是，事实证明，信息发布者发布的内容，并非完全捏造。如果社会公众当时听信了这个“谣言”，并且基于对 SARS 的恐慌而采取了佩戴口罩、严格消毒、避免再去野生动物市场等措施，这对我们今天更好地防控新型肺炎，可能是一件幸事。所以，执法机关面对虚假信息，应充分考虑信息发布者、传播者在主观上的恶性程度，及其对事物的认知能力。只要信息基本属实，发布者、传播者主观上并无恶意，行为客观上并未造成严重的危害，我们对这样的“虚假信息”理应保持宽容态度。试图对一切不完全符合事实的信息都进行法律打击，既无法律上的必要，更无制度上的可能，甚至会让我们对谣言的打击走向法律正义价值的反面，成为削弱政府公信力的反面教材，成为削弱党的群众基础的恶性事件，成为境内外敌对势力攻击我们的无端借口。
足以看出，个体认知能力的局限不单单是指民众，还指我们的执法机关、执法者，善意还是恶意是区分谣言、虚假信息、合理言论的分水岭。对谣言中涉及疫情状况，造成社会秩序混乱的，谣言中涉及污蔑国家对疫情管控不力等信息，造成社会秩序混乱的以及谣言中涉及捏造医疗机构对疫情处置失控、治疗无效等信息，造成社会秩序混乱的应依法予以打击，而对一些合理言论要客观看待、正确引导，否则就会逐渐失去“民众阵地”，让民众更加漠视社会公共事务，对公权力机关更加不信任，从而更加背离法治的初衷。
二、疫情谣言中公权力介入的界限
疫情谣言的产生与民众对政府信息公开是否及时有效密切相关，信与不信就是产生谣言最主要的条件，这是一种情感关联，关联着每一个个体和每一个家庭。买口罩、买消毒水、买双黄连都是在各种不确定信息之下的恐慌，随之不断的传播，不断地加工，不断地再传播周而复始。在正式渠道未及时公布信息的情况下根据现有的内容去判断将要面临的客观风险，这种先入的信息一旦固化，内容的差异性导致情感上的漠视、忽略和不信任即是必然，而广泛的不信任可以超越法律的限度以产生自身的心理预期和心理保护，这就是重大疫情面前个体最真实的状态。信任和不信任虽然都带有一定的盲目性，但情感接受于己有利的谣言与无知无关，这是现代社会的高度分工系统使不同人群形成知识壁垒造成信息的不对称、公权力介入不及时或者是公权力介入太多造成的。
此次疫情中，对 8 位善意提醒民众者的处罚以及全国范围内对散布谣言者的处罚，无形中使民众对法的认知固化为“法就是罚”“法就是抓人”，这与民众对法的理解与法的品质“公平与正义”似乎相去甚远，这是一种真实的状态。今年是七五普法收官之年，35 年的普法历程使法治状态发生了翻天覆地的变化，但同时我们不能不面对的一个现实：法的研究、法的创立、法的实施与民众的法治意识、法治理念还是存在一定的距离：高度抽象化的法律使民众在面对它时显得非常无知，对法的理解仍然是刑法层面的“重判重罚”；民众所期待的充满脉脉温情的父爱式的马锡五审判方式、马背上的法庭方式似乎依旧可望而不可即。正如高法前后两个司法解释一般，好的出发点没有带来预期的效果，反而产生更多的猜忌、不满和指责，这就是普通民众能够或希望认知的法律与法律本身艰涩难懂之间产生的巨大鸿沟。
疫情谣言的治理需要公权力的介入，这种介入应该是多方面多层次的，绝不是简单的“管”，还需要更多的“疏导”。谣言涉及方方面面，这就需要公权力有多方协调能力，在公民、公私部门等不同群体中综合考虑其利益以达到一种治理的平衡。这就要使公权机构再一次认识到自身能力是有限的，整合集体的力量才能解决各种危机。因为今天，无论何种社会组织形态，其都有不可推卸的社会责任，公权力的大包大揽会进一步弱化社会组织的职能。当面临各种疫情谣言时，通过简单的删帖或罚款等模式从来都是力不从心的，所以公权力介入的同时需要更多社会组织的参与，形成良好的“协同共治”局面。这种“疏导”还应体现在共同利益平
衡的基础之上。正如博登海默所说，“法律的目的是在个人原则与社会原则之间形成一种平衡”[7]，这就需要建立畅通的信息获取渠道，公权力机关要依法及时地公开信息，全面、透彻、及时的公开可以很大程度上减少不必要的恐慌，减少因公开信息滞后而带来的辟谣成本，进一步增加民众与政府之间的信任度。
所以，在重大公共安全危机出现时，公权力的介入也就需要一定的界限，要站在更高的层面去看待发生的问题，及时、公开、透明是最基本的要求，而不是快速地去打击“谣言”的发布者。疫情谣言从另一个层面是民众知情权的体现。疫情之初，对情况预测的不足带来了一系列的猜疑，公权没有及时去验证消息的真假，而是通过公安机关去训诫，等到势态发展到不可控制，公权机关的形象就被攻击得体无完肤，也在最好的时机失去了最有效的舆论阵地。同时，在舆情报告制度中，体制的高效和便捷更为重要，在我国的重大事项报告各项制度细则中均要求重大事件必须报告而且是逐级上报，但如果其中某个环节发生问题，就犹如此次疫情一样可能会带来严重后果。此时，体制某方面的缺陷会被肆意扩大。放大化的言论与信息不确切的公众之间就产生了完美的链接，这种链接产生的谣言就是一种根深蒂固的不信任情绪，它会波及生活的方方面面，而这种不信任又需要长远的付出才能予以弥补。
三、疫情谣言治理的法治理性
(一)法律适用的客观公正
1.对谣言的甄别以法律为依据
疫情谣言治理的法律适用中，首先就是对谣言的甄别，要区分谣言和合理言论然后才能适用相应的法律。在全国奋力抗击疫情的时候，对谣言的疏导、防治才是最有效的方式，但对谣言中触犯法律的行为也必须进行严厉的打击，这是为了维护正常的社会秩序。情节轻微的，可以依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十五条规定，处以五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；处五日以下拘留或者五百元以下罚款。造成严重后果的，可以按照《最高人民法院、最高人民检察院关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》第五条的规定，编造虚假信息，或者明知是编造的虚假信息，在信息网络上散布，或者组织、指使人员在信息网络上散布，起哄闹事，造成公共秩序严重混乱的，以寻衅滋事罪定罪处罚。造成非常严重后果的还可以依据《刑法修正案九》第二百九十一条第二款的规定：编造虚假的险情、疫情、灾情、警情，在信息网络或者其他媒体上传播，或者明知是虚假信息，故意在信息网络或者其他媒体上传播，严重扰乱社会秩序的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管...
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